70年 · 理论丨华东师范大学教育学部教授袁振国:教育公平的

时间:2019-10-28 08:21:57

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教育公平是人类社会的共同追求,是社会公平的基础,也是衡量一个国家文明水平的重要标志。中国社会一直有一个简单的“不上课教学”的理想,但是这个理想直到新中国成立才实现。70年来,中国共产党和人民政府把一个人口众多、基础薄弱、发展极不平衡的弱国变成了一个教育大国。他们在教育公平方面实现了历史性的飞跃。它们不仅大大提高了中国人民的受教育权,而且为世界的可持续发展和教育不平等的减少提供了一个“模式”。今天,我们与大家分享华东师范大学教育系的袁振国教授,回顾教育公平的辉煌发展,向中华民国致敬。

经济合作与发展组织教育与技能部主任安德烈亚斯·施莱歇尔(Andreas schleicher)被誉为国际学生评估项目之父,他在新书《世界标准:如何构建21世纪的优秀系统》中写道:“pisa 2012年的数据显示,中国上海10%最弱势的15岁儿童在数学方面的表现优于美国和许多其他国家10%最有优势的儿童。”这有力地说明了中国教育公平在世界上的杰出成就。

自古以来,中国就有一个“不上课教学”的美好梦想,但只有新中国成立后,这个梦想才能真正实现。新中国成立70年来,从新中国成立之初提出“教育向工农开放”到21世纪提出“促进公平作为国家基本教育政策”,党和政府始终把促进教育公平作为执政理念、行动目标和政策措施。在一个贫穷和人口众多的国家,九年免费义务教育已经完全实现,学前教育的完成率为95%,毛入学率为81.7%。高中入学率达到88.8%。高等教育即将进入大众化阶段。人均教育年限从1949年的1.6年增加到2018年的10.8年。新增劳动力的教育年限已增加到13.5年。它在发达国家走过了200年的历程,谱写了促进教育公平的历史篇章,创立了中国促进教育公平的模式,为世界教育公平进程提供了宝贵的经验和重要的动力。

相信以人为本的教育公平理念

为人民服务是中国共产党的根本宗旨,执政为民是中国共产党的基本执政理念。惠及全民,共享改革开放成果,是国家工作的总体指导思想。在促进教育公平的过程中,这一理念得到了最清晰的体现。

(一)学校向工农开放,教育为广大工农服务

新中国成立于1949年10月1日。同年9月举行的中国人民政治协商会议第一次全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》),规定“中华人民共和国的文化教育是新民主主义的,即民族的、科学的和大众的”。同年12月举行的第一次全国教育大会证实,新中国的教育是“国家的、科学的和大众的”。其方法与理论和实践相一致。它的目的是为人民服务,首先是为工农兵服务,为当前的革命战争和建设服务”。新中国成立初期,发展为人民服务的思想和组织工农教育成为中国教育发展的思想原则和任务。

为了贯彻党的教育方针,普遍开展以工农为主体的人民教育,实施“共同纲领”,新中国成立初期的中国教育主要从五个方面采取改革措施:建立工农快速中学,加强工农干部的知识教育;对工农进行课外补充教育;所有设施都向工人和农民开放。改革旧的学校制度,颁布新的制度,并对儿童实行普及初等教育;开展全民扫盲教育,逐步扫除文盲。从1954年到1965年,我国共有文盲9571.3万人,文盲率从解放初期的80%下降到52%。

(二)立足国情,不断推进教育从公平机会走向公平结果

首先是同等重视效率和公平。改革开放初期,我国教育发展严重滞后,各类智力人才尤其是专业人才短缺。一方面,普及教育相当落后。当时,世界上有156个国家和地区实施了义务教育(主要是初等教育)。经济发达国家不仅普及了初等教育,而且普及了中等教育。然而,我国仍有1.4亿文盲,大量新文盲仍在农村地区出现。小学入学率在形式上超过90%,但基本上五年后只有60%,实际上只有30%从小学毕业。另一方面,高等教育发展严重滞后。自20世纪60年代以来,许多国家开始大力发展高等教育。例如,1975年,美国每万人口中的大学生人数达到523.6人,苏联达到190.8人。1978年,中国只有9个,少于越南(17个),在世界137个国家和地区中占129个。这种教育状况极不适应国家四个现代化的要求。

面对教育、科技与世界其他国家的巨大差距,以及社会主义建设始终停滞不前的局面,邓小平自告奋勇,密切关注科技和教育,以恢复10年的高考制度为突破口,实施全面的混沌矫正,从而开启了中国教育的历史性革命。为了尽快恢复和发展教育,培养社会各方面需要的大量人才,邓小平在1977年明确提出“教育要两条腿走路,普及与提高并重”应设立重点小学、重点中学和重点大学。同年8月,党的十一大指出,要采取有力措施,扩大和加快各级各类事业的发展规模和速度,提高教育质量。"

1980年,教育部发布了《关于分阶段分批办重点中学的决定》,继续建设重点学校。为建设重点学校,各地千方百计充实师资队伍,建设合格教师,优先为重点学校配备教学仪器设备,突出重点学校教学改革,积极整顿校风校纪。各省市领导大力加强对重点学校的领导。国家和省市财政资金也优先保障重点学校的发展,改变重点学校的发展状况,迅速提高各级教育质量,培养高素质的专业人才。

1990年,教科文组织、儿童基金会和其他国际组织在世界全民教育会议上发表了《世界全民教育宣言》,共同承诺在1990年至2000年的十年中将15岁以上人口的成人文盲率降低一半。当时,中国的文盲率高达22.23%,与印度和巴西等9个人口众多的发展中国家一起被列为重点扫盲国家。作为联合国教育、科学及文化组织的成员,我国政府率先承诺“到2000年在我国基本普及九年义务教育,并基本消除青年和中年人的文盲”,并普及全民教育。联合国教科文组织2006年发布的《全民教育全球监测报告》显示,2002年中国全民教育发展指数为0.954,在121个受监测国家中排名第38位,比2001年的第54位上升了16位。中国率先实现了世界九大人口大国全民教育的庄严承诺,解决了世界上人口最多的国家的义务教育问题。这是发展中国家促进全民教育的成功范例。

二是更加注重教育公平。"教育是民族复兴的基石,教育公平是社会公平的重要基础."党的十六大报告表明,党和国家在处理公平和效率问题上取得了重要的新进展。改革开放以来,各级教育的规模和质量迅速扩大和提高。然而,地区之间、城乡之间和学校之间的教育差距也扩大了。加上社会、经济和文化条件的历史发展不平衡,教育领域的公平问题已成为公众关注的焦点之一。

2004年,胡锦涛总书记在十六届四中全会上深刻指出:“在一些工业化国家的发展过程中,工业化初期,农业支持工业,为工业提供积累是大势所趋。但是,工业化达到一定程度后,工业反哺农业,城市支持农村,实现工农业、城乡协调发展也是大势所趋。”2006年,十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出“在经济发展的基础上,更加注重社会公平”;2007年,中国共产党第十七次全国代表大会将教育列为以改善民生为重点的社会建设六大任务之首。它强调“教育是民族复兴的基石,教育公平是社会公平的重要基础”,并明确指出“效率与公平的关系应得到妥善处理,再分配应更加注重公平”。

2013年9月,秘书长习近平在联合国“教育第一”全球倡议一周年的视频讲话中表示,中国将“努力为13亿人提供更好、更公平的教育”。这是继2012年中国共产党第十八次全国代表大会关于“努力为人民提供满意的教育”的报告中的重要声明之后,国家对心香教育发展的指导方针。更加注重公平已成为21世纪以来教育改革和发展的最重要特征。

以发展为重促进教育公平

教育公平是一个历史发展过程。公平与发展密切相关。公平问题出现在发展过程中,必须通过发展来解决。加快教育发展,不断提高教育水平,是促进教育公平的最强大动力和最根本保障。

优先发展教育

1977年,邓小平重返工作岗位后不久,他主动要求接受教育。他说:“我们必须从科学和教育入手,赶上世界先进水平。”1992年10月,党的十四大第一次明确提出教育要优先发展,科教兴国要成为国家的基本国策。2017年10月,习近平在党的第十九次代表大会的报告中说:“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程。必须优先考虑教育。”这充分体现了中国政府在这一政策上的连续性:第一,经济和社会发展计划优先考虑教育发展;第二,财政资金优先保证教育投资;第三,公共资源优先满足教育和人力资源开发的需要。中国教育财政支出从1978年占国内生产总值的2.0%增加到2018年的4.3%。

(二)把义务教育作为重中之重

1986年,新中国第一部基础教育法《中华人民共和国义务教育法》诞生。1992年,中国共产党第十四次全国代表大会提出,实现“两基”应是地方各级人民政府教育工作的“重中之重”。此后,“最高优先”一直得到坚持,并已成为国家的战略部署。《2010-2020年国家中长期教育改革和发展计划纲要》继续强调“义务教育是教育的重中之重”2018年8月,国务院办公厅发布《关于进一步调整和优化结构,提高教育经费使用效率的意见》,再次强调“义务教育始终是教育投资的重中之重,政府责任已经落实”。这无疑将进一步巩固义务教育成果,提高义务教育质量。

(三)通过信息技术促进教育公平

改革开放40年来,教育信息化水平不断提高,从资源建设到深化应用,从硬件配置到数据革命。21世纪以来,国家将教育信息化的地位提升到前所未有的水平,为教育信息化打造了“三环两平台”,即“宽带网络学校接入”、“优质资源班级接入”、“网络学习空间人力接入”、“教育资源公共服务平台”、“教育管理公平服务平台”。我国基础教育信息化水平从加强基础设施建设和资源共享进入在线学习空间建设,极大地促进了优质教育资源的共享,并将教育公平提升到一个新的水平。

用惠民政策维护教育公平

机会公平是确保每个人受教育权的前提。然而,由于各种原因,一些人在发展中处于不利地位,无法正常享受平等机会。因此,必须采取特殊政策,对这一群体给予必要的支持和帮助,使他们能够享有所有人的平等机会。

倾斜政策

教育资源向农村地区倾斜,以缩小城乡教育差距。20世纪90年代以来,中国高度重视支持农村和中西部地区义务教育的发展。先后实施了“燎原计划”、“贫困地区义务教育工程”等一系列项目,促进了地区义务教育和城乡义务教育的均衡发展。进入21世纪后,双轨政策结束,城乡一体化推进。2015年实施农村教师支持计划,以提高农村教育教师的地位。从2011年开始,将启动农村义务教育学生营养改善计划。到2017年底,贫困县国家营养改善计划将全部覆盖,贫困地区的3700万学生将从中受益。

教育资源向中西部地区倾斜,以缩小地区教育差距。2004年,国家正式启动西部“两基”攻坚计划,中央政府拨款100亿元实施西部农村寄宿制学校建设项目。中共十八大后,党中央强调,小康社会是全国人民的小康社会。要“优化教育资源配置,逐步缩小地区、城乡和学校差距,特别是加大对革命老区、少数民族地区、边远地区和贫困地区基础教育的投入,确保贫困地区办学经费,完善贫困家庭学生补贴制度”,进一步加快中西部地区教育发展步伐。2016年,国务院办公厅颁布了《关于加快中西部地区教育发展的指导意见》,这是中西部地区教育改革和发展的第一个顶层设计,有力地推动了中西部地区教育的公平发展。2018年,中央财政转移支付增加到3067亿元,其中80%用于中西部农村和贫困地区,约四分之一用于毗邻贫困地区和少数民族地区。

教育资源向薄弱学校倾斜,以缩小学校之间的差距。2002年,《教育部关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》首次提出了“积极促进义务教育学校均衡发展”的目标。为促进学校均衡发展,国家逐步取消“重点学校和重点班”政策,实施义务教育公办学校标准化建设,加大薄弱学校改造力度,缩小办学条件差距。2014年,义务教育“全面细化”项目正式启动。截至2018年底,全国309,600所义务教育学校(包括教学中心)达到“20底线”要求,占义务教育学校总数的99.76%。截至2018年底,全国已有2717个县(市、区)通过义务教育均衡发展监督评估,占全国县总数的92.8%。上海、北京、天津、江苏、浙江等16个省市实现了各省(市)县义务教育基本平衡。

(2)补贴政策

贫困学生资助政策。国家非常重视贫困家庭学生的入学。早在新中国成立初期,就建立了人民助学金制度。赠款的对象不断扩大。后来,赠款数额不断增加,实现了"尽可能提供帮助"的目标。1999年举行的全国教育会议强调需要增加“对贫困家庭的教育援助”。2002年中国共产党第十六次全国代表大会的报告提出“完善国家扶助贫困学生的政策和制度”,2012年中国共产党第十八次全国代表大会呼吁“提高对贫困家庭学生的资助水平”。为了不让贫困家庭的学生辍学,国家颁布了完善的政策,建立了以政府财政投入为主体、学校和社会资金为重要补充的筹资机制。它形成了由政府主导、学校和社会广泛参与的“三位一体”筹资模式。它已经形成了世界上最广泛的筹资系统,并系统地保证“不让学生因家庭经济困难而辍学”。

精确援助的政策。20世纪末以来,中国政府先后实施了“燎原计划”、“春蕾计划”、“贫困地区国家义务教育工程”等政策,重点支持贫困地区儿童就学和农村教育发展。中国共产党第十八次全国代表大会以来,党中央作出了一系列重大战略部署,开展了全面的反贫困斗争。基于教育扶贫对提高贫困地区人口素质、促进教育均衡发展的重要意义,教育精准扶贫已成为国家实施精准扶贫、加快精准扶贫的关键领域。国务院、教育部等职能部门先后颁布实施了《学前教育三年行动计划》、《贫困地区义务教育薄弱学校基本条件综合改善计划》、《农村教师支持计划(2015-2020年)》、《农村义务教育学生营养改善计划》、《贫困地区儿童国家发展计划(2014-2020年)》,针对教育最薄弱地区和最贫困群体。采取有针对性的优惠政策、精确援助、分类政策实施和综合保障,努力实现“青年教育、学教结合”,推动我国贫困地区教育取得长足进步。

(3)对口支援政策

“全面提高普及水平,基本实现本地区教育均衡发展,确保人人享有更好、更公平的教育,”这些政策目标必须转化为实际行动。仅仅依靠贫困落后地区自身的发展力量,很难在短时间内实现这些目标。中国政府根据中国的基本国情和面临的历史任务,充分发挥社会主义制度的优势,“形成了发达地区与不发达地区教育、优质学校与薄弱学校相对稳定的共建机制,促进了双方的交流,分享了教育经验和成果,提高了落后地区教育的质量和效率,逐步缩小了地区间教育发展的差距”。对口支援新疆和西藏是支持者人数最多、规模最大、覆盖面最广的对口支援工作。1994年,第三次西藏工作会议正式作出对西藏对口支援的重大决定。2016年,发布了《教育部关于“十三五”期间加强对西藏和四省藏区教育对口支援的意见》,进一步部署对西藏的教育援助。截至2017年6月,共有800名内地教师前往西藏教学,400名西藏教师前往内地培训。

规范管理维护教育公平

坚持规范化管理,依法管理教育,是党和国家促进和实施教育公平的根本制度保障。新中国成立以来,特别是改革开放以来,中国逐步建立和完善了教育法律保护,始终坚持将保护公民平等受教育权作为制定和修改教育法律法规的重要原则。同时,建议完善规则和程序,确保教育公平,要求各级政府和教育行政部门在实施重大政策和改革措施前制定实施程序和规则,促进重大政策和改革措施制定的程序化、科学化和民主化。各地区要从本地区的实际情况出发,制定各类招生行为的具体规范,为依法行政、依法招生提供依据。各级各类学校实行了学校事务、财务公开制度和高考“阳光工程”社会公开制度,通过制度建设维护了教育公平。此外,中国在国家、地区等层面建立了国家教育质量标准和评价体系,形成了评价和监督体系,有效促进了义务的均衡发展,促进了教育公平。

(一)依法管理教育,为教育公平奠定法律基础

从1954年我国第一部《中华人民共和国宪法》到2002年的《中华人民共和国民办教育促进法》,逐步确立了教育公平的法律原则:中华人民共和国所有公民均有受教育的权利;公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等的受教育机会;凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年,不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等,依法享有平等接受义务教育

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